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[조철현 칼럼] 쉬운 행정학 강의 – 정책의제설정①

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정책의제설정의 일반적 과정

[공무원저널 = 조철현 교수] 의제의 사전적 의미는 ‘회의에서 의논할 문제’ 입니다. 정책의제설정은 정부가 사회문제를 정책적으로 해결하기 위하여 심각하게 검토하기로 결정하는 것입니다. 1960년대 미국사회에 큰 충격을 준 대규모 흑인폭동을 계기로 그동안 미국정부가 흑인차별문제를 정부의제로서 검토하지 않았음을 알게 되었습니다. 이에 따라서 ‘왜 어떤 문제는 검토되지 않고 방치되는지’, 또 ‘반면 일부 사회문제는 어떻게 정책문제로 전환되는지’지에 대한 관심이 높아지게 됩니다.

 

콥(Cobb)과 엘더(Elder)는 정책의제설정의 과정을 단계적으로 제시하였습니다. 여기에 따르면 정책의제 설정은 사회문제(social problem)→사회적 이슈(social issue)→체제의제(systemic agenda)→제도의제(institutional agenda)의 과정을 거쳐서 정책 의제화 됩니다. 각 단계를 살펴보면, ‘사회문제’는 사회의 많은 구성원들이 사회문제라고 느끼는 문제입니다.

 

사회문제를 쟁점화 하는 주도적인 개인·집단이 있거나 사회문제가 사회적 이슈로 부각되도록 하는 예상치 못한 사건·사고(점화장치)가 있는 경우 ‘사회적 이슈’로 부각됩니다. 사회적 이슈는 원인과 결과에 대해 집단들 사이에 의견 일치를 보기 어려워 논쟁의 대상이 되는 사회문제입니다.

 

사회적 이슈에 대한 논쟁이 많은 사람들이게 알려지고 정부가 개입하여 해결을 하는 것이 정당하다고 인정하게 되면 이 사회문제는 ‘체제의제’가 된 것입니다. 환경의제, 공중의제(Eyestone), 토의의제(Anderson)라고도 합니다. 이 단계에서는 문제의 특성만이 포괄적·추상적으로 나타나고 쟁점을 해결하기 위한 구체적 수단이나 대안이 제시되지는 않습니다.

 

토의 체제의제에 대해서 이슈 확산전략(홍보, 매스미디어 활용 등) 등이 이루어지면서 정부가 그 해결을 위한 관심과 행동을 집중하면 ‘제도의제’가 됩니다. 정부의제, 공식의제(Eyestone), 행동의제(Anderson)라고도 합니다. 제도의제는 정부가 공식적인 의사결정을 통해 그 해결을 적극적이고 신중하게 고려하기로 명백히 밝힌 문제입니다.

 

정부가 실제로 해결할 의지가 없으면서도 불만세력을 무마하기 위해 겉으로만 관심을 나타내는 ‘척’만 하는 ‘위장의제’와는 다릅니다. 체제의제로 채택되면 그 내용은 정책대안이나 수단을 모색할 수 있을 정도로 구체적이며 문제해결 가능성이 매우 높아집니다.

 

킹던(King)은 정책결정자들이 공식적으로 다루기로 결정한 정책문제를 정책의제(Policy agenda)로 명명하고 정책의제를 다시 정부의제(governmental agenda)와 결정의제(decision agenda)로 구분하였습니다. 콥과 엘더가 제시한 제도의제를 사분화 한 것입니다. 정부의제는 의사결정자가 대안을 검토하는 단계로 제도의제 단계에 해당하고, 관료가 크게 영향을 미칩니다. 관료가 정부의제를 정책현장에서 실행하기 위하여 공식적으로 채택한 것이 결정의제 입니다.




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